江必新：需处理好生态环境损害赔偿案件审判中的若干重大关系

　　生态环境损害赔偿诉讼涉及的环境污染、生态破坏行为严重，生态修复工作复杂，社会影响巨大。各级人民法院在审理生态环境损害赔偿案件时，要认真处理好以下关系，确保这项制度有序运行，全面实现保护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的功能。

　　其一，处理好生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼、环境侵权责任纠纷案件的关系，保障受损生态环境得到有效修复，全面维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）关于赔偿权利人以及起诉主体的规定，《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时，明确“市地级人民政府”包括：设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定，《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形，包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是，上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。将磋商确定为提起诉讼的前置程序，为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形，并明确了相应的救济渠道。具体包括两类：一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；二是因海洋生态环境损害要求赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

　　其二，遵循司法规律，处理好生态环境司法保护与行政保护的关系。人民法院要认真贯彻以审判为中心的诉讼制度改革要求，履行好审判职责。积极发挥审判权指引、评价功能，做好必要的诉讼释明工作，引导各方诉讼主体依法行使诉讼权利，共同保障审判工作顺利开展。既要充分发挥司法审判的职能作用，在坚持平等原则基础上依法审理案件，促进生态环境有效修复，又要充分尊重环境资源行政主管部门的执法主体地位，防止审判权“越界”进入行政监管领域，还要注意与行政机关做好诉前磋商、证据调查收集、生态环境修复等环节的衔接协调，形成生态环境保护的强大合力。

　　其三，处理好尊重现实和改革创新的关系。既要遵循现有法律制度的基本原则和规则，又要主动服务党中央重大改革部署，解放思想、开拓创新，为探索完善生态环境损害赔偿制度贡献司法智慧。各级人民法院既要关注行政机关作为原告的特殊性，又要准确适用民事诉讼法及相关司法解释，处理好生态环境损害赔偿诉讼中一般规则和特殊规则的关系，有效排除外部阻力和干扰，强化对违法行为人的追责力度，不断完善生态环境司法保护机制。

　　曹明德：完善生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接

　　2017年《改革方案》正式颁布，其创设的生态环境损害赔偿诉讼对我国生态环境保护产生了重要影响：其一，《改革方案》将生态环境损害作为一种独立于传统环境侵权以及海洋生态环境损害的新的损害类型，即本质是一种针对生态环境自身的损害；其二，《改革方案》提出了具有可操作性的程序规范来强化对生态环境的保护，包括赔偿磋商、生态环境损害赔偿诉讼、生态环境修复监督等等；其三，《改革方案》不仅确定了生态环境损害责任以及实施方案，同时也强调技术体系建设、经费保障以及公众参与的支持作用。

　　但是，《改革方案》在生态环境损害赔偿诉讼与相关联的环境公益诉讼的衔接问题的处理上只是作了简单的规定，即“应当由最高人民法院根据我国实际来确定”。2019年，《若干规定》的颁布，正式确定了“生态损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼”的两类诉讼衔接的规则。《若干规定》虽然填补了两类诉讼衔接规则的空白，但是从生态环境诉讼实践和理论来看，有关两类诉讼衔接的争议并没有平息。

　　生态损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之间是否可以兼容以及如何兼容，是当前环境司法必须回应的问题。在环境司法实践中，两者之间存有三种可能：（一）两者相互排斥，生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼都是独立的诉讼程序，不具有程序兼容的可能性。（二）两者程序是兼容的，共同提起诉讼。行政机关与环境公益组织共同作为原告向法院提起诉讼。两者都是环境利益的保护者，具有角色的契合性。一方面，环境公益组织作为环境治理体系的社会参与力量，依据《环境保护法》第58条提起环境公益诉讼。另一方面，行政机关是公共利益的保护者，不仅要履行环境管理职责，而且可依据《宪法》《物权法》以及其他法律法规的规定提起生态损害诉讼，救济受损的生态环境。（三）两者的程序是兼容的，独立提起诉讼。

　　理论上政府或行政机关提起的生态环境损害赔偿诉讼应当优先于环保组织提起的环境公益诉讼。理由如下：第一，两者诉讼程序的权源不同。生态损害赔偿诉讼是源于中央政府的授权，或以自然资源所有权人提起损害赔偿诉讼，或以生态环境保护职责提起损害赔偿诉讼，这既是政府或行政机关的权利，也是其法定职责。而环境民事公益诉讼是环保组织依据《环境保护法》《民事诉讼法》的相关规定，代表公共利益对生态环境损害提起的诉讼。其前提是环境保护领域存在政府失灵和市场失灵问题，因此，公民和社会组织作为环保执法的补充或辅助，来监督污染者，实际上也是代位环保执法机关实施环境法律。第二，欧盟及其成员国、美国等重视发挥行政机关在生态环境保护领域的第一职责。行政机关依托自身具备的主动性、威慑性、扩张性以及便捷性等优势，能够高质量、有效率地保护和救济生态环境利益。

　　目前阶段，应当鼓励而不是排斥环保社会组织参与生态环境损害赔偿诉讼，等到时机成熟再由环保组织直接对环境污染、生态破坏者提起环境民事公益诉讼转向主要对环保执法机关提起行政公益诉讼，前提是允许环保社会组织代表社会公共利益提起环境行政公益诉讼。环境公益组织作为重要的社会参与力量能够与生态损害赔偿诉讼形成合力。一方面，环境公益组织可以发挥独到的作用，以自身技术、专业、联络等优势，在损害赔偿评估、损害赔偿范围确定、生态修复、损害调查等方面与行政机关相互配合；另一方面，环境公益组织作为社会监督力量在环境审判、执行等过程中作为监督者，敦促行政机关采取积极、有效的救济方式，是公众参与环境治理的重要力量和有效方式。

　　巩固：“修复生态环境”属广义的生态环境损害赔偿制度 

　　生态环境损害赔偿是“环境有价，损害担责”的直接体现和制度表达，对生态文明建设至关重要，不可或缺。作为一个前提性认识，必须明确的是，所谓“生态环境损害赔偿”并非单一的具体制度，而是目标接近、功能类同的一系列制度的统称。其核心指向和本质特征，是让生态环境的侵害者（污染环境或破坏生态者）就其非法行为所致生态环境损害承担恢复性责任，通过自己实施或承担费用由他人代为实施的方式修复受损的生态环境，实现环境公益救济。但在具体内容和建构路径上，可有多种选择，从而形成不同的具体制度，就我国目前而言，大致分为三类：

　　一是以体制改革方式推行的“生态环境损害赔偿制度”。这是最典型、最狭义的生态环境损害赔偿制度类型。其主要依据是中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《改革方案》及各省区市陆续跟进制定的类似政策文件。为更好地推进相关工作，国家相关部委、机关也陆续出台了一些重要规章文件，如最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》、财政部《生态环境损害赔偿资金管理办法》以及生态环境部联合其他九部门、机关联合发布的《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》等。在这一制度框架下，生态环境损害的“赔偿权利人”限于省、市地级政府和受国务院委托代行全民所有自然资源资产所有权的管理部门三类政府主体，具体工作可由其指定的相关部门或机构进行。适用情形为《改革方案》或各地区自主确定的“严重影响生态环境”的特定情形，如发生较大环境事件，在需要重点保护的特殊区域造成污染或破坏等。在实施手段上强调“磋商”，只有磋商不成时方得起诉。

　　二是作为环境民事公益诉讼内容之一的“修复生态环境”。根据《民事诉讼法》第55条、《环境保护法》第58条，符合条件的环保组织和检察机关可以对污染、破坏生态环境造成公益损失者提起民事公益诉讼。而根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，环境民事公益诉讼的原告可以请求被告修复生态环境或承担相关费用。

　　三是作为环境行政责任的“责令修复、恢复或补种”及其代履行。如《水污染防治法》第58条、第90条、第94条规定的“责令限期采取治理措施，消除污染”；《森林法》第74条、第76条、第81条规定的“补种”“限期恢复植被和林业生产条件”等。这些主要由环境资源监管部门通过行政执法实施的，针对严重违法行为，以行政责任及其代履行面目出现的制度，同样具有消除损害后果，恢复受损环境，并由污染破坏者承担相应成本的功能和效果，也是广义的生态环境损害赔偿的一部分。

　　这三类制度虽然性质不一、主体不同、依据迥异，但价值目标类同，适用范围交叉，效果、功能近似，彼此影响关联，须秉持系统思维予以整体认识。对于某一造成生态环境损害从而有启动修复、赔偿之可能的案件，应从三类制度的可适用性及实施状况出发进行整体判断，统筹考虑和应对，而不能只抓一点，不及其余。否则，可能造成不同制度的重复重叠、排挤干扰，导致事倍功半甚或劳而无功。

　　【文献来源】

　　江必新：《中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善》，载《法律适用》2019年第1期。

　　江必新：《依法开展生态环境损害赔偿审判工作 以最严密法治保护生态环境》，载《人民法院报》2019年6月27日。

　　《张雪樵谈如何完善检察公益诉讼法律体系》，载《民主与法制》周刊2021年第31期。

　　吕忠梅：《习近平生态环境法治理论的实践内涵》，载《中国政法大学学报》2021年第6期。

　　曹明德：《〈民法典〉生态环境损害赔偿条款法理辨析》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2022年第1期。

　　曹明德、马腾：《生态环境损害赔偿诉讼和环境公益诉讼的法理关系探微》，载《海南大学学报人文社会科学版》2021年第2期。

　　曹明德：《检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向》，载《法学评论》2020年第1期。

　　秦天宝：《论环境民事公益诉讼中的支持起诉》，载《行政法学研究》2020年第6期。

　　秦天宝、黄成：《类型化视野下环境公益诉讼案件范围之纵深拓展》，载《中国应用法学》2020年第4期。

　　秦天宝：《推动环境公益诉讼深入发展的新进路》，载《检察日报》2019年1月27日。

　　巩固：《公益诉讼的属性及立法完善》，载《国家检察官学院学报》2021年第6期。

　　巩固：《生态环境损害赔偿中的检察逻辑》，载《国家检察官学院学报》2021年第1期。

　　巩固：《环境民事公益诉讼定位省思》，载《法学研究》2019年第3期。