一、问题的提出

2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第15条规定，“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”该条确立了个人隐私信息公开豁免制度，以例外事项的豁免规定确立政府信息公开的范围，并确定了信息公开中隐私权与知情权的界限及其冲突解决方案。具体包含两项内容，一是明确个人隐私信息不得公开原则，即第15条第一句话；二是确立个人隐私信息予以公开的两类情形，包括第三方同意公开的情形和行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的情形，即第15条第二句话的但书条款。可以说，该条将政府信息公开中涉及个人隐私时应否公开、如何公开、公开情形等均作了规定，是个人隐私信息公开豁免的直接法律依据。但是，政府信息公开制度实施二十余年来，即使在《条例》修订之后，个人隐私信息公开豁免制度并未真正成为“行动中的法”。政府信息公开实践中侵害个人隐私的实例却屡见不鲜、层出不穷。比如有些行政机关为了提升执法信息的透明度，不加任何处理地打包公开执法人员名录库。其中不仅包含执法人员的姓名、性别、工作单位、执法证号等职务信息，而且包含每一个执法人员的完整身份证号码等个人信息。甚至，泄露执法人员的个人信息一度成为多地执法机关的“通病”。又如，行政机关为了提升授益行政行为的公平性和公正性，在公示分配方案时常会泄露相对人的个人身份信息、银行信息、住址信息等。再如，在抗击新冠疫情突发公共危机处置中，因流调过程由多部门、众多人员联动完成，也常造成确诊病例或密接者个人信息泄露。可以说，政府信息公开中个人隐私保护不力、个人隐私信息公开豁免条款近乎“闲置”，已是不争的事实。追根溯源、细究根由，除了行政机关及其工作人员隐私权保护意识淡漠、懒政怠政、责任心不强等主观因素外，《条例》第15条的核心概念不易把握、未确立法律保留原则的约束、第三方参与程序不完善等制度不健全的客观因素，才是该条款未被有效实施的根源。

2020年我国颁布了民法典，并于2021年1月1日起施行。民法典人格权编以第六章专章形式系统规定了“隐私权和个人信息保护”，确立了民事基本法意义上的隐私权保护制度和个人信息保护制度。民法典明确宣示了自然人享有隐私权，并以禁止性规范宣告：“除法律另有规定或者权利人明确同意外”任何组织或者个人不得侵害他人的隐私权。在区分保护隐私权和个人信息权益的基础上，确立对隐私权与个人信息权益的不同强度的保护规则，并对属于二者交叉保护范围的个人私密信息确立了严格保护立场和优先适用隐私权保护规则。进入民法典时代，实现行政法对民法典的回应和有效衔接，做到法法衔接、法制统一，为《条例》所确立的个人隐私信息公开豁免条款的重构、完善带来了契机。我们迫切需要回答如下问题：《条例》第15条确立的个人隐私信息公开豁免条款与民法典规定的隐私权保护制度是否一致？民事基本法对政府信息公开制度有哪些辐射效应？以及个人隐私信息公开豁免条款完善方向等。本文旨在阐述这些问题，以期对民法典时代个人隐私信息公开豁免制度的发展和完善有所裨益。

二、个人隐私信息公开豁免条款与个人私密信息严格保护规则

（一）个人隐私信息公开豁免规则

《条例》第15条第一句确立了个人隐私信息公开豁免规则的基础和原则，即行政机关不得公开涉及个人隐私、且公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。但该项原则因核心概念不易识别、关联用语不够明确致使实施效果差强人意。该项原则以“个人隐私”为核心概念，“涉及个人隐私”是启动政府信息公开豁免衡量机制的前提。何谓“涉及”？《现代汉语词典》解释为“牵涉到、关联到”。所谓涉及个人隐私的政府信息，就是指牵涉到、关联到个人隐私的政府信息。如此解释，仍然有些语焉不详、模糊、不确定，仍然需要行政机关在实践中根据具体情形裁量判断。如何识别个人隐私？“隐”意味着个人不愿秘密为人所知、隐匿空间被人侵入、独处的安宁为人所打扰的期望，体现出个人自我遮蔽身体与藏匿生活秘密的意愿，并利用一定的地理间隔与空间构造，将自我生存状态从公共空间中排除。“隐”的法律意义是私法对抗他人侵扰、公法上对抗国家侵入的消极权利。“私”意味着私人事务与决定的自由不为他人干预，其法律意义是主体的意志自由和信息自主性。从 “隐”到 “私”的认识转变，“虽反映出对概念的理解从现象描述走向抽象认知，但仍显模糊和经验化，无法精准提炼现今政府信息公开中个人隐私的特点，” 依此而定义的 “个人隐私”在信息公开实践中当然就缺乏可操作性的识别标准。至于“公开会对第三方合法权益造成损害的”，看似增加了损害后果判断条件，其实并不尽然，并没有增强该条款的可操作性。“如果信息涉及个人隐私，那么公开信息必然对权利人的合法权益造成一定的损害，这是由个人隐私的性质和特点所决定的。” 

（二）个人私密信息严格保护规则

个人私密信息既是个人隐私也是个人信息，是个人隐私与个人信息的交叉范围。个人隐私与个人信息是两个不同的概念，二者在内涵和外延上均有差异。从内涵上看，个人隐私强调隐匿性、私密性、不公开性，侧重点在“隐”和“私”；个人信息强调个人身份的识别性、标识性、个人归属性，侧重点在“个人”。从外延上看，两者之间不是上位概念与下位概念、包含与被包含的关系，而是交叉关系。个人隐私包括“自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”。根据是否具有隐私性、私密性，个人信息可以区分为私密信息与非私密信息，也可称为私密信息与普通信息。可见，个人私密信息是个人隐私与个人信息在外延上的交叉范围。具体而言，个人私密信息一般包括个人的生理信息、身体状况、健康状态、财产信息、家庭信息、基因信息、个人经历信息、其他有关个人生活的私密信息等。

个人私密信息既受隐私权保护也受个人信息权益保护，但由于隐私权保护规则更严格、保护力度更强，而优先适用隐私权保护规则，而不是在隐私权保护与个人信息保护之间选择适用。只有在隐私权保护规定缺失时，才适用有关个人信息保护的规定。优先适用隐私权保护的规定，也表明立法机关已经充分认识到了个人隐私与个人信息之间的差异和联系，由此确立了不同方式、不同强度的保护规则。据此，民法典第1033条确立了对个人私密信息的两项严格保护规则。其一，公开个人私密信息应遵循法律保留原则。个人私密信息作为隐私权的核心保护范围，对其收集、公开等处理行为都构成隐私权限制。隐私权是对世权，属于基本权利，意在维护主体作为一个法律意义上的人、而且是体面的人的尊严与私生活的安宁权。隐私权不是绝对的，“并不禁止公开涉及公共利益或者普遍利益的事项”。但是，隐私权的限制和克减只可基于公共利益的需要，并由立法者通过利益衡量做出制度安排，即应遵循法律保留原则。“在严格的法律保留原则下，有权力对基本权利作出限制的只能是立法机关。” 其二，公开个人私密信息须获权利人明确同意，这是民法典第1033条第5项专门确立的、处理个人私密信息应遵循的程序规则。所谓权利人的“明确同意”，不仅与“默示同意”不同，也与“同意”有所区别。首先，“明确同意”要求权利人必须作出明确的意思表示。该意思表示必须是指向特定私密信息的、明确同意的、具体的意思表示，不能是模糊不清的，也不能是一揽子笼统授权。其次，权利人“明确同意”的范围对行为人具有约束力，行为人公开的个人私密信息范围应当与权利人“明确同意”的范围一致。再次，权利人“明确同意”是对行为人告知程序的明确回应，即行为人处理他人的私密信息前应当告知权利人并获得权利人的“明确同意”。当然，基于效率追求和操作便捷性，权利人的“明确同意”并不限于书面方式，可以是书面的，也可以是口头的；但行为人要有证据证明权利人做出了“明确同意”的意思表示。最后，“明确同意”必须是单独的、具体的、确定的意思表示，但“同意”可以是概括性的、笼统的、默示的表示。

（三）《条例》个人隐私信息公开豁免条款与民法典个人私密信息严格保护规则不一致

其一，《条例》的个人隐私信息公开豁免条款没有区分个人隐私与个人信息，民法典则对个人隐私与个人信息确立了区分保护规则。2007年制定《条例》时，我国完全没有区分个人隐私与个人信息的法制背景。佐证之一是 “北大法宝法律数据库”的检索结果。我们以“隐私”和“个人信息”对“全文”作“同篇”“精确”检索，共检索到11部法律文本中同时使用了“隐私”和“个人信息”概念，其中最早的是2012年修订的《刑事诉讼法》。这表明，在2012年前我国法律并没有区分使用个人隐私与个人信息概念，更遑论对二者确立区分保护规则。2007年的《条例》当然不可能突破时代的局限性，2019年《条例》修订时，个人隐私信息公开豁免条款主体框架并未改变，只是微调、补充修订。其中，未区分个人隐私与个人信息的基础前提、笼统地以个人隐私作为核心概念的基本状况，新《条例》与旧《条例》并无二致、基本照搬。但是，2020年颁布的民法典，则系统区分了个人隐私与个人信息，并对隐私权和个人信息保护确立了不同的规则。因而，可以说，《条例》个人隐私信息公开豁免条款与民法典的隐私权保护制度，在基础前提上不一致、有冲突。

其二，《条例》个人隐私信息公开豁免条款对行政机关宽泛授权；民法典则规定公开个人私密信息应遵循法律保留原则。《条例》第15条但书条款，授予行政机关宽泛的裁量权，既有权强制适用公共利益衡量方法进行利益衡量，也有权在经衡量后认为不公开会对公共利益造成重大影响时强制公开个人隐私信息。但民法典第1033条所规定的“除法律另有规定”则确立了严格的法律保留原则，对个人私密信息的处理，包括公开，受法律保留原则的约束。所谓“法律另有规定”，是指依照法律的规定无须取得权利人同意即可实施客观上侵害隐私权但无需承担法律责任的行为。比如依据《国家安全法》的规定，国家安全机关为了维护国家安全而有权依法采取技术侦查手段，如进行监听、窃听等活动。这是法律规定的隐私权保护的限制情形，也是法律为了维护公共利益对隐私权保护的限制。据此，《条例》个人隐私信息公开豁免条款与民法典的隐私权保护制度，在是否遵循法律保留原则问题上不一致、有冲突。

其三，《条例》规定“第三方同意公开的”情形予以公开，民法典则规定处理他人私密信息需获“权利人明确同意” 。所谓“同意”与“明确同意”，当然不止于字面上的不同。二者在意思表示的形式、内容、约束效力等方面都有显著区别。在意思表示的形式上，“同意”可以是默示的，也可以是一揽子授权的；“明确同意”则必须是明确的、具体的、确定的。在意思表示的内容上，“同意” 可以指向概括性信息；“明确同意”则指向特定的、确定的信息。在意思表示的约束力上，“同意”可以具有多次适用性，对其后的信息处理行为都有效；“明确同意”的效力则只能是“一事一议”，仅限于权利人“明确同意”公开的信息。据此，《条例》个人隐私信息公开豁免条款与民法典的隐私权保护制度，在保障第三方参与权方面不一致、有冲突。