最高人民法院司改办在北京召开多元纠纷解决机制改革方案专家论证会。北京大学、中国人民大学、中国国际贸易促进委员会调解中心、中国国际经济贸易仲裁委员会、中华全国工商业联合会、北京仲裁委员会的专家学者，以及北京市三级法院部分法官出席会议。与会人员主要就司改办起草的《关于人民法院特邀调解组织名册和特邀调解员名册管理办法》、《关于人民法院特邀调解工作实施细则》（以下简称《实施细则》）和《人民法院特邀调解员职业道德准则》三个文件进行了讨论。

与会人员普遍认为，在《人民调解法》出台和《民事诉讼法》修改后推出这三个文件正当其时，有利于规范人民法院和调解组织的有关行为，有利于实现各级人民法院尤其是基层人民法院与各种社会组织调解有序、有效地衔接，对进一步深化和细化诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革具有重要作用。对文件中涉及的重要问题，与会人员从各自的工作和专业的角度发表了意见。

关于委托调解的性质。北京大学潘剑峰教授和傅郁林副教授认为，应当明确委托调解的性质。委派调解不同于委托调解，是指人民法院立案前经当事人申请，委派行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其它具有调解职能组织进行调解。它主要是当事人的行为，是纯粹的诉外调解；而委托调解是人民法院在立案后开庭前，经双方当事人同意或人民法院认为确有必要的，将民事案件委托给具有调解职能的组织进行调解，其实质是法院调解，具有司法属性，因此其结果经法院审查后可以直接制作为法院调解书，无需形成调解协议后再进行司法确认程序。

关于调解和法院立案的衔接。潘剑峰教授认为并非任何案件都适用调解。如果赋予调解不能承载之任务，调解制度将会异化变形。海淀法院上地法庭刘伟庭长提出，法院要对案件进行筛选后再予委派、委托调解。贸促会调解中心杨晓蕾调解员从商业调解的实践出发，认为法院对适合调解案件先行筛选有利于提高调解效率，有利于解决纠纷。傅郁林副教授认为，法院不应当把不适宜调解的案件强行分流出去，否则会加剧“立案难”，社会效果也并不理想。她建议，通过提高诉讼费用等来提高使用司法资源的成本，通过利益机制引导当事人的选择，这样法院裁判和社会调解才能各司其职，各显其能。

关于司法确认。西城法院诉调办负责人张晖等法官指出，实践中调解员尤其是人民调解员的素质对司法确认案件影响较大，法官在调解中本应发挥引导作用，有时却不得不成为主导。因此，除对调解员进行筛选外，还要加大对调解员的培训，变“输血”为“造血”，最终使诉外调解摆脱对法官的依赖。潘剑峰教授表示同意，他认为要明确司法确认案件的适用范围和条件，否则很多纠纷形式上貌似由调解方式解决，但经司法确认后却把负担留给了法院执行。他指出，正确运用司法确认制度，要认识到调解的本质是一种独立的纠纷解决方式，是当事人合意的结果，应立足于当事人自觉履行。司法确认制度是司法对调解的监督和支持，而非替代，同时对司法确认后果的救济也较为复杂，因此不应当成为常态。这一问题不明确，不仅会使司法确认负担较重，而且会直接影响诉调对接的效果。中国人民大学范愉教授也强调，司法确认制度并不是鼓励经诉外调解达成的协议大量涌入司法确认程序，否则是对调解制度的误读，对调解规律的违背，并且实践中司法确认的后续问题较多，因此可以限定几种必须确认的调解协议形式，其他尽可能通过当事人自动履行实现。

关于调解协议的合同效力问题。达成调解协议的前提条件是了结案件。若条件不成就，即程序上不能了结案件，实体上就同时恢复到纠纷初始状态。当事人不履行调解协议应为条件不成就，合同不成立。当事人申请撤销和变更调解协议，则依照附条件合同相关程序进行审理，等等。以上各种情形的要件、抗辩事由和举证责任都不同，需要细分情形具体规定，不能仅通过一种诉讼设计笼统解决。潘剑峰教授进一步提出，赋予调解协议合同效力，由调解协议形成的新法律关系是否替代了原纠纷法律关系，原纠纷是否仍具可诉性。若一方以原纠纷起诉，对方当事人以调解协议抗辩，其性质是否为实体法意义上的抗辩等。以上问题在《实施细则》中都有待解决，否则诉调对接机制运行将存在障碍。

关于无争议事实的记载。无争议事实的记载是指当事人未达成调解协议，调解员在征得各方当事人同意后，对调解过程中无争议的事实进行书面记载，经当事人签字认可后则无需在诉讼中就已记载事实举证。无争议事实签字确认属于诉讼中的“自认”，是诉讼中的免证事由。与会法官和学者认为，只有诉讼中的自认才能被免证。诉讼外自认的真实性很难核实和保障，以此作为裁判依据风险很大，也不符合调解过程中所有自认不能作为诉讼中对自己不利的证据的原理。傅郁林副教授建议改为“无争议事项”，她认为在请求层面的无争议事项可以记录在案，当事人签字确认后不再进入审理范围。而对于事实层面的事项，必须要设定审查程序，或经法官确认没有相反证据或意见才能视同自认。

关于无异议调解方案的认可。无异议调解方案认可是指当事人虽未达成调解协议但分歧不大，调解员在征得各方同意后提出调解方案，当事人无异议的，视为自愿达成调解协议。对于由调解员提出的调解方案，傅郁林副教授建议由当事人签字确认代替书面送达更有保障。贸仲委姚俊逸副处长认为当事人七日内未提出异议不能视为自愿达成调解协议，应由法院通知当事人，当事人未明确表示反对才能产生法律效力。傅郁林副教授也认为不能采用默示方式，须由当事人明示是否同意，否则可能剥夺当事人辩解和陈述等重要权利。

关于部分调解的法定前置程序设定。民诉法虽然规定了先行调解，但未规定调解前置程序。范愉教授建议，增加有关调解的立法依据，如通过将某些调解设定为法定前置程序等来推动调解发展。目前由法院进行委派、委托调解虽然从工作层面推动了调解，但可能让当事人产生法院将案件委派、委托给调解组织处理，导致其立案难的疑虑。

关于特邀调解组织和调解员的工作量考评问题。朝阳法院民一庭陈晓东庭长认为，对特邀调解组织和调解员设定工作量过于严格，因为相当一部分特邀调解员社会工作较多，时间和精力相对有限，但在某类案件调解中又发挥着不可替代的作用。与会的其他法官、调解实务工作者也认为，对于调解组织和调解员的工作量要灵活掌握，区别对待，比如可以对专职调解员限定必要的工作量。

关于调解有偿服务问题。北京市仲裁委王红松副主任提出，目前社会调解组织提供的免费、公益性调解较多，这是调解行业发展初期的现实状况。但从长远考虑，社会组织调解尤其是商事调解应当纳入市场化运行机制，实行有偿服务。这样更能调动调解组织的积极性，有利于调解工作持续健康、快速地发展，有利于建立诉调对接的长效机制。这一观点得到来自贸促会和贸仲委等机构和学者们的赞同。他们建议国家拨付矛盾化解专项经费，支持社会调解力量参与社会矛盾化解工作，建议法院建立专项资金，用于支持和鼓励调解组织参与法院的委派、委托和邀请调解。

关于避免特邀调解员利益冲突问题。与会人员认为，调解员与法官的不同就在于调解员不是中立的裁判者。调解工作的性质不同于裁判，其基础是当事人对调解员的信任。只要双方当事人自愿，调解员可以适用与法官不同的回避标准，比如在当事人自愿前提下，其亲属、同事、朋友等可以成为相关案件的调解员。

关于法院开展调解员培训工作的问题。基层法院法官和学者均认为，法院审判工作繁重，在精力和时间上很难保证对调解员进行常态性的定期培训。若不考虑实际情况，规定法院承担培训任务，久而久之培训制度会流于形式。仲裁、调解机构专家提出可以将这一任务交由法院和社会专职培训机构共同完成，培训费用要予以落实。

关于调解组织和调解员主体问题。范愉教授认为这三个文件中调解组织从人民调解组织扩展至参与调解的各种民间组织和社会力量，如商事调解组织、社团调解组织，具有专业特色的律师调解等，有利于调动更多社会力量参与到调解过程中。贸促会调解中心王承杰秘书长指出，调解员的选任要突出专业性和开放性，特邀调解组织和调解员名册的限制条件不应过严。范愉教授也认为调解员名册应尽可能广泛，以保证各类案件都有专人调解，不要忽视特殊类型案件调解员的选任。她指出，相关工作要注重地方差异和个体差异，应允许各地方根据自己在文化、环境甚至民族等方面的差异作灵活变通。另外，名册式的职业化管理方式有很大优势，适合常规性的调解，但也会限制调解的灵活性、随机性和特殊性。建议除纳入名册的职业调解员外，不排除针对特殊个案邀请名册之外人员进行调解。

关于法院与诉外调解的衔接工作。北京高院民一庭邹治法官提出，从目前实践看，法院和诉外调解的对接缺少一个长效机制。法院自身应从制度、组织机构、经费等方面做好准备工作。贸促会调解中心杨晓蕾副处长认为，在衔接上法院还应把工作做细，如筛选适合调解的案件，通知双方当事人，与调解组织及时进行信息沟通，做好法院委派、委托调解前的准备工作等，这些内容《实施细则》应进一步明确规定。她建议法院建立专门、综合的诉调对接中心，加强对诉调对接案件的管理，提高对接工作效率。

最后，司改办蒋惠岭副主任对与会学者、专家和法官针对文件内容提出的修改意见表示感谢，并表示司改办将根据大家提出的意见和建议，认真研究，逐条推敲，并在今后工作中继续借鉴国内外诉外调解的经验和模式，及时总结各试点法院的成熟经验，在实践中不断探索和完善多元纠纷解决机制改革工作。